أثار الإعلان عن وجود عجز في الموازنة العامة للدولة، كمحصلة أولية للأداء الاقتصادي الحكومي خلال النصف الأول من عام 2023، تساؤلات ولغطاً كبيراً في أوساط مختلفة من المشتغلين والمعنيين والمهتمين والمتابعين للشأن الاقتصادي البحريني. الإعلان “الصاعق”، جاء في أعقاب اجتماع مشترك ضمّ الحكومة ومجلسي النواب والشورى لاستعراض نتائج الإقفال المحاسبي نصف السنوي للوزارات والجهات الحكومية للفترة المنتهية في 30 يونيو 2023.
الأرقام، وكما أوردتها وكالة أنباء البحرين في تغطيتها لنتيجة الاجتماع المذكور للسلطتين التنفيذية والتشريعية، كانت على النحو التالي:
بلغ إجمالي الإيرادات العامة الفعلية المحصلة في الفترة من 1 يناير حتى 30 يونيو 2023، 1.441 مليار دينار بحريني، بينما بلغ اجمالي المصروفات الفعلية خلال نفس الفترة 1.823 مليار دينار بحريني.
ما يعني وجود عجز في موازنة الشهور الستة الأولى من السنة المالية 2023، قدره 382 مليون دينار بحريني (وليس 381 مليون دينار، كما نُشر).
طريقة خاطئة لعرض المعلومات
ونرجح أن طريقة نشر وعرض المعلومة بطريقة خاطئة وغير مبرّرة على الإطلاق هو الذي فغر فاه البعض للشكوى وإبداء القلق على مسار السياسة المالية وعلى دالّة الانفاق تحديداً، خصوصا وإن هذا العجز، الذي هو بالضرورة محصلة للإدارة المالية الكلية، على صعيدها الإنفاقي، لا يتسق مع هدف تحقيق برنامج التوازن المالي الذي أُطلق في عام 2018. فالإشارة في متن الخبر الذي تناقلته وكالات الأنباء، لاسيما رويترز البريطانية، والمواقع الالكترونية، إلى الدولار الأمريكي (وضع تقدير للعجز بالدولار الأمريكي بين قوسين – حوالي مليار دولار)، هو الذي أثار التساؤل والقلق. كان الحري بناقل الخبر أن يكتفي بالإشارة إلى العجز بالدينار البحريني، على أساس أن الموازنة العامة للدولة مقوّمة بالدينار البحريني وليس بالدولار الأمريكي. وهذا خطأ منهجي رياضي لا يستقيم فيه القياس النموذجي لنسبة العجز في الموازنة. مع جدارة الملاحظة هنا، بأن العجز الفعلي المتحقق في النصف الأول من موازنة 2023، أخفض مما كان متوقعاً نتتيجة لخفض المصروفات خلال نفس الفترة بنسبة 2%، بحسب البيان الصادر عن الاجتماع المشترك للسلطتين التنفيذية والتشريعية لاستعراض نتائج الاقفال المالي نصف السنوي لموازنة 2023.
لكن هذا لا يقدح في وجاهة الأسئلة المثارة بشأن هذا العجز الذي يبقى كبيراً جداً (382 مليون دينار)، اعتباراً بنسبته لاجمالي المصروفات الفعلية في الميزانية التي يُفترض – محاسبياً – موازنتها بإجمالي الإيرادات، وبالفترة الزمنية القصيرة التي سُجِّل فيها (6 أشهر فقط). لذا، سوف تقودنا هذه المحصلة الى تسجيل الملاحظات التالية:
أولاً: أوجه الاستغراب
يبلغ اجمالي الإيرادات التقديرية في موازنة السنتين الماليتين 2023 و2024، 6,572,760 مليار دينار، بينما يبلغ اجمالي المصروفات 7,254,214 مليار دينار، أي أن العجز الإجمالي للسنتين الماليتين المذكورتين يبلغ 681,454 مليون دينار. وبما أن ما سُجّل من عجز فعلي في الشهور الستة الأولى فقط من العام المالي 2023، قد بلغ 382 مليون دينار، فهذا يعني أن الموازنة استهلكت في ربع مدة السنتين الماليتين 2023 و2024، أكثر من نصف العجز المفترض (56%) – تقديراً – الوصول اليه في نهاية عام 2024. وإذا ما تواصل سيناريو الإنفاق مقابل سيناريو الإيرادات الفعلية في الشهور الـ 18 القادمة، بنفس الوتيرة، فسنكون أمام عجز تراكمي مهول في نهاية السنة المالية 2024. ما لم تحدث قفزة ملموسة في الإيرادات، خصوصا إيرادات النفط التي يُعوّل عليها على ما وضح من خلاصة الاجتماع المذكور في إحداث الفارق.
في تبريرات هذا العجز – وهذا أيضا موضع تساؤل استغرابي – قيل إن انخفاض أسعار النفط كان له تأثير واضح في انخفاض الإيرادات العامة. وهذا يصعب فهمه، ذلك لأن موازنة السنتين الماليتين 2023-2024، قد وُضعت على أساس سعر قدره 60 دولاراً للبرميل، بينما بلغ متوسط سعر خام برنت (الذي لا يفترق كثيراً عن خام العربي الوسيط سوى بحوالي دولار واحد أو أكثر قليلا)، للشهور الستة الأولى (حتى نهاية يونيو) من عام 2023 الجاري، 79.75 (حوالي 80) دولارا1. وبحسب توقعات إدارة معلومات الطاقة الأمريكية (EIA)، فإن متوسط سعر برميل النفط من خام برنت في النصف الثاني من عام 2023، سيبلغ حوالي 85 دولارا2. ما يعني أن إيرادات الموازنة من مبيعات النفط تتجاوز الـ 60 دولارا المقوّمة بها إيرادات الموازنة، في الشهور الستة المنصرمة من عام 2023، وفي النصف الثاني من نفس العام، بمتوسط وفر قدره حوالي 23 دولاراً لكل برميل تم وسيتم تصديره.
المشكلة، أن العجز النصف سنوي في الميزانية (382 مليون دينارا)، قد ابتلغ 73.5% من إجمالي العجز المقدّر في الميزانية لكامل سنة 2023، وذلك انطلاقاً منأن اجمالي الإيرادات المقدرة في ميزانية 2023، يبلغ 3,103,386 مليار دينار، بينما تبلغ المصروفات المقدرة في السنة المالية (2023)، 3,623,429 مليار دينار، بعجز اجمالي تقديري لكامل سنة 2023، يبلغ 520,043 مليون دينار. ما يعني أن العجز الفعلي في الميزانية لكامل سنة 2023، سوف يتخطى بكثير العجز المقدر في الميزانية من قبل وزارة المالية. وهذا ما يفسر طلب الحكومة في الاجتماع المشترك سالف الذكر، رفع سقف الدين العام بمقدار مليار دينار بحريني “لتغطية الاحتياجات التمويلية خلال فترة تنفيذ الميزانية العامة للعامين 2023-2024″، كما جاء في تبرير الطلب.
ثانياً: أسباب العجز وأفق برنامج التوازن المالي
مع كامل التحفظ على حقيقة وطبيعة عمل وكالات التصنيف الإئتماني الدولية (وهي ثلاث وكالات أمريكية {ستاندرد أند بورز، موديز، وفيتش} تُقرر، بتسييس واضح، صحة أو عدم صحة الموقف المالي للدول والشركات في كافة بلدان العالم)؛ لكن صلة تقرير “فيتش” بالموضوع المثار، تقتضي العرض بمحامله. ففي شهر يوليو الماضي، أصدرت وكالة التصنيف الأمريكية “فيتش”، تقريراً تقييميا للموقف المالي لمملكة البحرين. وقد جاء في التقرير الذي ثبّتت فيه الوكالة التصنيف الائتماني لمصدر العملة الأجنبية طويل الأجل للبحرين (Long-Term Foreign-Currency Issuer Default Rating – IDR) عند “B+”، مع نظرة مستقبلية مستقرة – أن ضعف المالية العامة، والاعتماد المالي الكبير على عائدات النفط، وانخفاض مستويات احتياطيات العملات الأجنبية، تؤثر سلباٍ على تصنيفات البحرين الإئتمانية. لكن التقرير الذي اعتبر الاعتماد المالي الكبير على عائدات النفط، إحدى نقاط الضعف في الموقف المالي العام للبحرين، اعتبر في الآن نفسه، الاعتماد على الدعم المالي القوي الذي تحظى به البحرين من شركائها في مجلس التعاون، عنصر قوة في اقتصادها3.
أيضا، مع التحفظ الاقتصادي المنهجي على نقاط الضعف التي تعتور الاقتصاد البحريني التي شخصها تقرير “فيتش”، نجد من المناسب الإحالة في هذا المقام – تعليقاً على نقطة انخفاض مستويات احتياطيات العملات الأجنبية، كنقطة ضعف وردت في تقرير “فيتش”، إلى ما كان أدلى به يوم الخميس 17 آب/أغسطس 2023 (أي بعد شهر من تقرير فيتش)، سايمون ويليامز، كبير الاقتصاديين في بنك HSBC لأوروبا الوسطى والشرقية والشرق الأوسط وأفريقيا، في مذكرة بحثية، نقلتها رويترز. فقد أكّد بأن أصول البنك المركزي البحريني من العملات الأجنبية ارتفعت بنحو 800 مليون دولار في يونيو 2023 مقارنة بشهر مايو 2023، لتتعافى أكثر من مستوياتها المنخفضة الناتجة عن الجائحة، لكنها لا تزال متواضعة بالنسبة لاقتصاد قائم على النفط وعملته مربوطة بالدولار”. وهذه هي الزيادة الثالثة على التوالي على أساس شهري في الأصول بالعملة الأجنبية التي بلغت (حتى نهاية شهر يونيو 2023)، 1.95 مليار دينار (5.17 مليار دولار). ما يعني أن الاحتياطيات ارتفعت بنسبة 50% في غضون عام إلى أعلى مستوى لها منذ الربع الأخير من عام 2015، لتواصل التعافي من أدنى مستوياتها في أعقاب جائحة كوفيد-19، عندما انخفضت إلى 770 مليون دولار فقط4. لكن بيانات مصرف البحرين المركزي لشهر أغسطس 2023، تشير الى انخفاض احتياطيات النقد الأجنبي في البحرين إلى مليار و865 مليون دينار بحريني في يوليو 2023، من مليار وحوالي 950 مليون دينار في يونيو من العام نفسه5.
أصبحت السلطتان التنفيذية والتشريعية شريكتين، برسم الأمر الواقع، في الحالة المالية التي تشبه الدوامة. فعوضا عن تقليص العجز لتحقيق التوازن المالي الموعود، تراهما يعملان على زيادة الدين العام. التنفيذية تخفق في ضبط موازنتها فتطلب مزيداً من فتح سقف الدين، فتهرع التشريعية لإجابتها إلى طلبها.
تمّ إطلاق برنامج تحقيق التوازن المالي في عام 2018، على أن يتم بموجبه تحقيق هدف التوازن المالي (بين الإيرادات والمصروفات) بحلول عام 2022، من خلال تنفيذ 6 مبادرات هي:
- تقليص المصروفات التشغيلية.
- تنفيذ برنامج للتقاعد المبكر لموظفي الحكومة (لتحقيق هدف المبادرة الأولى).
- زيادة كفاءة هيئة الكهرباء والماء لتحقيق التوازن بين إيراداتها ومصروفاتها.
- تعزيز كفاء وعدالة الدعم الحكومي المباشر لمستحقيه من المواطنين.
- تعزيز كفاءة الانفاق الحكومي.
- تسهيل الإجراءات الحكومية وزيادة الإيرادات غير النفطية.
والمحصلة، أن المبادرات المذكورة لم تحقق المبتغى منها، فلم يتحقق بالتالي التوازن في عام 2020، ما أدى الى تمديد أمد البرنامج الى عام 2022، ليتم من جديد تمديد العمل بالبرنامج إلى عام 2024 نتيجة للإخفاق في تحقيقه في المواعيد المضروبة. ومن المشكوك فيه تحقيقه في 2024، في ظل سياسة الانفاق الحالية التي تتسم بكثير من الهدر غير المبرر على قطاعات وأنشطة مساهمتها في تخليق اجمالي الناتج المحلي، صفرية. فما من مبرر، على سبيل المثال لأن تكون مخصصات المشاريع الشبابية والرياضية 3 أضعاف تقريبا مخصصات التعليم والصحة والخدمات الاجتماعية جمعاء؟ فمثل هذه السياسة المالية (الخاصة بجانب المصروفات في الميزانية)، لا تنتمي إلى الدول الصاعدة بأفق مستقبلية واضحة. هذه سياسة مالية تنتمي إلى العمل الجاري للدورة الاقتصادية، أي تصريف الأعمال الاعتيادية الجارية
“Business as usual – BAU”؛ أو عملية إعادة انتاج بسيطة، غير موسعة وغير تراكمية، لا علاقة لها بالمستقبل.
توجيه مخصصات التمويل
وقياسا على ما تقدم، يمكن تسجيل ملاحظة توجيه مخصصات التمويل الخليجي لمشاريع غير إنتاجية مثل إنشاء مدينة رياضية عوضا عن انفاقها على مشاريع إنتاجية. هنا يحضر أيضا عدم وجود مسوغ مقبول لإنشاء مبنى جديد للمجلس الوطني في ظل العجوزات والمديونية، ووجود مبنى فخيم ومناسب يفي بالغرض.
خلال عشرين سنة، من 2002 إلى 2022، تضاعف تقريبا إجمالي الناتج المحلي (من 6.1 مليار دينار إلى 13.3 مليار دينار)، أي أنه نما بمتوسط سنوي نسبته 5%. فكيف لاقتصاد حافظ على هذه الوتيرة الجيدة جداً من النمو التي لا تحققها سوى الاقتصادات الصاعدة في آسيا، أن ينتهي به الأمر الى عجوزات في الموازنة تسببت في مراكمة دين عام يفوق اجمالي الناتج المحلي؟
كان القصد مما أُطلق عليه “ضبط مصروفات القوى العاملة من خلال إعادة هيكلة الوزارات والجهات الحكومية”، تقليص كادر العمل في الوزارات والهيئات الحكومية، أي تقليص حجم الجهاز الحكومي، وذلك من خلال برنامج محفزات التقاعد المبكر. وهذه إحدى المشورات التقليدية لوفود صندوق النقد التي تشدد دائما خلال لقاءاتها مع المسؤولين الحكوميين في الدول النامية، على سياسة التقشف وضبط الانفاق والتخلص من الدعومات وزيادة الجباية الضريبية بمزيد من الضرائب المباشرة وغير المباشرة، بما فيها الرسوم وضرائب القيمة المضافة. وقد صار معلوماً الآن لكل المترددين على الدوائر الحكومية لتخليص معاملاتهم، بمن فيهم المستثمرين الأجانب، تراجع أداء وفعالية الإدارة الحكومية، والذي تعود أسبابه جزئيا إلى التخلص من دفعة كبيرة من أفضل الاختصاصيين في جهاز الدولة “بفضل” تطبيقات نظام التقاعد المبكر.
الاحتياطيات الرسمية التي يحوزها مصرف البحرين المركزي والتي بلغت نهاية شهر يوليو 2023، (بحسب بيانات شهر أغسطس)، مليار و865 مليون دينار (حوالي 4.9 مليار دولار)، تغطي أكثر قليلا من ثلاثة أشهر من الواردات (متوسط قيمة واردات البحرين السلعية الفصلية، يبلغ حوالي 3.8 مليار دولار، بمعدل حوالي 1.2 مليار دولار شهريا). وهذا وضع غير مريح لميزان المدفوعات، بل هو ضاغط بشكل كبير على سعر صرف الدينار البحريني.
فأولاً، يجب أن لا يقل مستوى تغطية الواردات عن 6 أشهر في الظروف العالمية الراهنة. ثانيا، هذا الوضع المختل للميزان التجاري الناتج عن تخطي قيمة الواردات لقيمة الصادرات، كما هو الحال مثلا في الربع الأول من عام 2023، حيث بلغ العجز الإجمالي للميزان التجاري، 359 مليون دينار، أي حوالي 950 مليون دولار (بلغ اجمالي الصادرات 1.004 مليار دينار – حوالي 2.66 مليار دولار، فيما بلغ اجمالي قيمة الواردات، 1.363 مليار دينار – حوالي 3.6 مليار دولار)6؛ وكما هو الحال أيضا في شهر يوليو 2023، الذي بلغ فيه العجز 68 مليون دينار (حوالي 180 مليون دولار)7 – هو أحد أسباب عجز الموازنة المزمن ومراكمة الدين الحكومي. هذا الوضع يجب أن لا يستمر. لابد من غربلة الواردات، لاسيما الكمالية والوجاهية، بما في ذلك السيل المنهمر بلا ضابط لواردات السيارات التي تستنزف جزءاً كبيرا من رصيد العملات الصعبة، وذلك بدلاً من غربلة الدعم وغربلة القوى العاملة البحرينية العاملة في الوزارات والهيئات الحكومية. وهنا ننوه، بأن قواعد منظمة التجارة العالمية تسمح للدول التي تعاني من عجز مزمن في موازينها التجارية، باتخاذ ما يلزم من إجراءات لتصحيح أوضاعها المالية لوقف تدهور الثقة في عملتها الوطنية الناتجة عن انكشاف ميزان مدفوعاتها المتسبب فيه عجز ميزانها التجاري؛ بما يشمل ذلك السماح لها بفرض ضرائب على بعض الواردات السلعية لتقليصها وإنهاء العجز في ميزانها التجاري.
في الحقيقة، كثيرة هي الاختلالات والتشوهات الهيكلية في الاقتصاد البحريني، والتي يساهم كل منها في “تأمين استدامة” عجز الموازنة، والاضطرار لتغطيته بالاقتراض الداخلي (والخارجي أيضا، على اعتبار أن قدرة تأمين تدفق القروض من مصادر التمويل المحلية، هو الآخر محدود ومحكوم بطاقة الرسملة البنكية المحلية). من بين أوجه هذه الاختلالات، كمثال فقط، هيكل توزيع القروض البنكية المختل وذلك برسم التوزيع القطاعي السائد للقروض. حيث يذهب أكثر من 50% للتمويل الشخصي الاستهلاكي، وحوالي 45% لقطاع الأعمال (وجلها تقريبا أعمال ليست ذات طابع انتاجي)، وحوالي 5% للحكومة (معظمه لتمويل بند المصروفات المتكررة في الميزانية). هذا الاختلال يشكل أحد أوجه الطابع الاستهلاكي (وليس الإنتاجي) لاقتصاد البحرين. وهذا يعكس نفسه بطبيعة الحال على محدودية قاعدة الشركات التي يمكن ادراجها في البورصة، وبالتالي على وضع البورصة البائس الذي لا يليق بوضع البحرين كمركز مالي إقليمي.
الهوامش:
(1) Statista Research Department, Brent crude oil price annually 1976-2023, Aug 29, 2023, https://www.statista.com/statistics/262860/uk-brent-crude-oil-price-changes-since-1976/.
(2) Energy Information Administration, SHORT-TERM ENERGY OUTLOOK, Sep. 12, 2023, https://www.eia.gov/outlooks/steo/.
(3) Fitch Ratings, Fitch Affirms Bahrain at ‘B+’; Outlook Stable, 17July, 2023, https://www.fitchratings.com/research/sovereigns/fitch-affirms-bahrain-at-b-outlook-stable-17-07-2023.
(4) Yousef Saba, Reuters News, Bahrain hard currency assets rise $800mln in June, still modest – HSBC, August 17, 2023, https://www.zawya.com/en/economy/gcc/bahrain-hard-currency-assets-rise-800mln-in-june-still-modest-hsbc-k0gtp77w.
(5) Trading Economics, Bahrain Foreign Exchange Reserves, August 2023, https://tradingeconomics.com/bahrain/foreign-exchange-reserves.
(6) سكاي نيوز عربية- أبوظبي، 3.8 مليار دولار واردات التبحرين السلعية في الربع الأول، 20 أبريل 2023، https://www.skynewsarabia.com/business/1614408-38-%D9%85%D9%84%D9%8A%D8%A7%D8%B1-%D8%AF%D9%88%D9%84%D8%A7%D8%B1-%D9%88%D8%A7%D8%B1%D8%AF%D8%A7%D8%AA-%D8%A7%D9%84%D8%A8%D8%AD%D8%B1%D9%8A%D9%86-%D8%A7%D9%84%D8%B3%D9%84%D8%B9%D9%8A%D8%A9-%D8%A7%D9%84%D8%B1%D8%A8%D8%B9-%D8%A7%D9%84%D8%A7%D9%94%D9%88%D9%84.
(7) هيئة المعلومات والحكومة الألكترونية، 323 مليون دينار اجمالي الصادرات السلعية وطنية المنشأ خلال شهر يوليو من عام 2023، 24 أغسطس 2023، https://www.iga.gov.bh/article/bahrain-exports-for-products-of-national-origins-reached-bd323-million-during-july-2023.